Casi a diario, en el ejercicio de nuestra actividad profesional, nos encontramos ante medidas disciplinarias impuestas por la administración pública contra personal militar. Pero, ¿cuándo puede realmente impugnarse con éxito una sanción disciplinaria? ¿En qué casos y con qué límites puede el juez administrativo, una vez interpuesto sin éxito el recurso jerárquico, admitir un recurso contra tales actos? Tratemos de responder a estas preguntas.
El punto de partida: la discrecionalidad de la administración pública
El punto de partida se fundamenta en la observación de que la administración pública goza de una amplia discrecionalidad, también en materia de sanciones disciplinarias. En los muy recientes Cons. Estado, Sección II, 21 de marzo de 2022, n. 2001, leemos al respecto, confirmando lo dicho, que “Es notorio en jurisprudencia que las valoraciones de los órganos administrativos en los procesos disciplinarios se caracterizan por una amplia discrecionalidad, también en cuanto a la pertinencia de la conducta a los efectos de imponer una sanción concreta, ya que la valoración en relación con la gravedad de los hechos imputados en relación con la aplicación de una sanción disciplinaria constituye una expresión de discrecionalidad administrativa”. En otras palabras, corresponde a la Administración evaluar los hechos para establecer si el interesado es pasible de sanción y en qué medida. Y que la discrecionalidad de la que goza la administración pública en esta materia es relevante es un hecho que ahora está constantemente consagrado en la jurisprudencia consolidada (véanse, entre otros, Estado Cons., Sección IV, 18 de febrero de 2016, núm. 652; Estado Cons., Sección IV, 15 de marzo de 2012, n.° 1452; Consejo de Estado, Sección IV, 31 de octubre de 2012, n.° 5582). La misma jurisprudencia, además, ha reiterado que “Corresponde a la administración en la elaboración de la disposición sancionadora establecer la relación entre la infracción y el hecho, lo que asume relevancia disciplinaria sobre la base de una apreciación de amplia discrecionalidad, ya que dispone de amplia discrecionalidad en la valoración independiente de las diversas disciplinas disciplinarias”. hipótesis " (Consejo de Estado, Sección II, 23 de noviembre de 2020, n.° 7336; Consejo de Estado, Sección II, 8 de octubre de 2020, n.° 5969, Consejo de Estado, Sección II, 15 de mayo de 2020, n.° 3112).
Los límites del control judicial en materia de sanciones disciplinarias
Considerando tanto el alcance como la relevancia de la discrecionalidad de la administración pública en materia de sanciones disciplinarias, se desprende claramente que el control judicial sobre la materia es muy limitado y circunscrito. Es evidente, en primer lugar, que la comisión disciplinaria (o en todo caso cualquier órgano que ostente potestad disciplinaria) “expresa un juicio incuestionable en cuanto al fondo”: el juez administrativo, es decir, no puede pronunciarse sobre la conveniencia o conveniencia o no de la disposición, sino sólo sobre su legitimidad (Consejo de Estado, Sección IV, 4 de octubre de 2018, n. 5700; Consejo de Estado, Sección II, 15 de mayo de 2020, n. 3112). El control realizado en el juicio se limita, por tanto, a comprobar el cumplimiento por parte de la Administración actuante de las denominadas límites externos discreción administrativa.
De ello se deduce que el ejercicio de la potestad disciplinaria sólo puede ser impugnado en el juicio “En caso de manifiesta ilogicidad e irrazonabilidad, manifiesta desproporcionalidad y tergiversación de los hechos” (Consejo de Estado, Sección IV, 28 de octubre de 2019, n.º 7335; Consejo de Estado, Sección IV, sección IV, de 22 de marzo de 2017, n.º 1302; Consejo de Estado, Sección III, 31 de mayo de 2019, n.º 3652). Además de esto, la facultad del juez de verificar el cumplimiento, por parte del órgano disciplinario, de todos los términos y requisitos que marcan el relativo proceso, obviamente no se ve afectada. Así, sólo a modo de ejemplo, “Por jurisprudencia constante, (…) contra un militar toda sanción disciplinaria debe ser precedida por la impugnación de los cargos que deben ser precisos y congruentes en cuanto al tiempo y forma de llevar a cabo el procedimiento disciplinario, a falta de que la medida disciplinaria debe ser considerada ilegítima” (ex multis, véase TAR Lazio Roma, Sección I, 5 de octubre de 2009, n.º 9734). Asimismo, también se examinará el plazo dentro del cual es posible iniciar el procedimiento sancionador, pasando de las valoraciones preliminares a la notificación de la objeción de los cargos al imputado, lo que marca el inicio del procedimiento (TAR Friuli - Venezia Giulia, 26 de mayo de 2003, nº 188).
Conclusiones
Al final de este breve examen sobre la cuestión de los límites impuestos al juez en el control de legitimidad de las medidas disciplinarias, parece necesario destacar al menos dos datos.
En primer lugar, es útil reiterar (y la pregunta será objeto de una contribución distinta y específica) que el juez podrá conocer la legitimidad de una medida disciplinaria sólo en el resultado (obviamente negativo) el experimento de una apelación jerárquica. El perfil se confirma, entre otras cosas, en cuanto específicamente a las sanciones corporales, por el art. 1363, párrafo 2, del Código Militar, Decreto Legislativo n. 66/2010, en atención a la cual “Contra las sanciones disciplinarias del órgano, no procede recurso judicial ni recurso extraordinario ante el Presidente de la República si antes no se hubiere interpuesto recurso jerárquico o transcurridos noventa días desde la fecha de presentación del recurso”. La jurisprudencia, sin embargo, considera aplicable el principio en general, y por tanto también en referencia a las sanciones estatales.
En segundo y último lugar, pero no menos importante, sin perjuicio de lo anterior, una vez que se hayan cumplido las condiciones para el establecimiento válido y admisible de una sentencia administrativa - y cabe señalar que el recurrente no podrá proponer en juicio más y distintas razones de agravio de las ya formuladas en vía administrativa, con la consiguiente necesidad evidente de ser asistido, en su caso, ya en el recurso jerárquico - , la revisión del juez, limitada evidentemente sólo a los vicios de legitimidad, se limitará aún más al examen de las infracciones anormales, refiriéndose esencialmente, además de la inobservancia de los términos y perfiles procesales, a hipótesis de manifiesta irrazonabilidad e ilógica de del hecho, así como a la verificación del cumplimiento del principio de necesaria proporcionalidad entre la infracción presuntamente cometida y la sanción efectivamente impuesta.
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